目前，中国取消农业与非农户籍性质划分的省份已接近半数。专家则表示，消除城乡之间与户籍捆绑的公共服务的落差更显重要。

2014年是中国户籍制度改革的破冰年，人口大省河南省的户改近日也取得突破。

11月4日，河南省政府印发的《关于深化户籍制度改革的实施意见》明确取消农业户口与非农业户口的区分、全面实施居住证制度，同时不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。此外，在这份《意见》的基本原则中也规定，要充分尊重农民意愿，不得采取强迫做法办理落户，并以“存量优先、有序引导”的方式，优先解决进城时间长、有能力在城镇稳定就业人员的落户问题，再“合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择”。

黑龙江省政府于11月3日公布的《关于进一步推进户籍制度改革工作的通知》也提出，从2014年11月1日起，全省将取消农业户口和非农户口性质划分，统一登记为居民户口。同时，将对教育、卫生计生、养老、住房等领域中，现行各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理。

若加上此前已出台同类政策的河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西和云南等14个省(市、自治区)，自今年7月底国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发﹝2014﹞25号)以来，取消农业与非农户口划分、实施统一登记户口的省份，目前已接近全国所有省份的半数。

河南和黑龙江两省出台的户籍改革文件都针对省内不同类型城市的落户条件，分别作出规定。城市综合承载压力越大的城市，对于进城落户人口的合法稳定住所、合法稳定就业、参加城镇社保年限等指标的要求，则越严格。

河南将省内城市划分为小城市(城区人口50万以下)、中等城市(城区人口50万至100万)、大城市(城区人口100万以上)和省会城市四档。而黑龙江则将人口流入城市分为三档，并分别采取相应作法：如全面放开牡丹江市等9个市区户籍人口在100万以下城市的落户限制；适度放开大庆市、齐齐哈尔市等两个户籍人口约140万人城市的落户条件；而针对城区户籍人口已达480万、逼近500万人“特大城市”标准的哈尔滨市，则将实施主城区和非主城区的“双轨制”落户政策。

公共服务均等化与户改并行

户籍制度专家、中国人民公安大学治安系教授王太元曾公开表示，取消农业和非农业户口区分，最重要的是实施与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地等政策，保障农民在城里能享受均等的公共服务，因为这些才是捆绑在户籍上的利益。

在河南省政府与黑龙江省政府近日印发的这两份文件中，均对与户籍挂勾的公共服务“均等化”做出了具体要求。如河南省提出，要保障农业转移人口及其他常住人口的随迁子女，在流入地享有受教权利；并将随迁子女的义务教育，按照“以流入地政府为主、以公办学校为主”的原则，纳入当地公共教育体系和财政保障的范围，还需保障在流入地学校具有正式学籍的随迁子女，享有在当地参加中考、高考的权利。

黑龙江也要求，把进城落户农民在农村参加的养老保险和医疗保险，规范接入城镇社会保障体系。具体措施包括：完善并落实医疗保险关系转移接续办法、异地就医结算办法；以及整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度和统一的城乡居民基本养老保险制度等。

与黑龙江省相比，河南省的《意见》对于进城农民的住房保障问题则有更详细的表述。《意见》提出，进城落户农业转移人口与城镇居民享受同等的住房保障政策。对于有固定经营场所或稳定收入，且住房面积、收入水平符合当地政府公布标准的进城落户农业转移人口，将纳入就业所在地的住房保障范围。对于自愿退回宅基地并符合住房保障条件的进城落户农业转移人口，在同等情况下，可优先安排承租公共租赁住房。

土地退出不是进城落户必要条件

对于农民进城后，其在农村财产权的处置方式，河南省和黑龙江省的规定大同小异。两省所出台的文件都强调，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。但在河南省出台的《意见》中也鼓励按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取多种方式，加快农村土地承包经营权的流转，并支持建立农村宅基地的有偿退出机制、探索集体收益分配权市场化的有效形式。

与此同时，河南省政府还要求地方“积极开展农村产权制度改革”，推进农村土地承包经营权、宅基地用益物权的确权、登记与颁证工作，逐步推动将集体经济收益分配权，加以量化、落实到户。

此轮各省份所实施的户籍制度改革的核心内容，最初见于十八届三中全会《决定》文件，并在今年7月公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中得到细化，如规定：取消农业与非农户籍的区分、实施居住证制度，以及对不同类型的城市设置不同的落户门槛等。

按照计划，到2020年，中国将实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。而河南省也提出，到2020年，将实现1100万左右的农业转移人口和其他常住人口落户城镇，使全省的常住人口城镇化率达到56%。■